Retroatividade Benéfica – STJ avalia se exigência de dolo específico vale para casos anteriores à Nova LIA

A 1ª Seção do Superior Tribunal de Justiça começou a julgar, na quinta-feira (7/5), se a exigência de dolo específico para configuração da improbidade administrativa, introduzida pela Lei 14.230/2021 (Nova LIA), se aplica aos casos anteriores à sua vigência.

O julgamento do Tema 1.397 dos recursos repetitivos, para fixação de tese vinculante, foi interrompido por pedido de vista do ministro Sérgio Kukina.

Até o momento, apenas o relator, ministro Teodoro Silva Santos, votou. Ele propôs referendar a posição que vem sendo amplamente aplicada pelas turmas de Direito Público da corte: exigir o dolo específico nos casos que ainda não transitaram em julgado.

A discussão decorre da alteração feita na Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992) pela Nova LIA. Ela eliminou a conduta culposa, do administrador inábil ou descuidado, e passou a exigir “a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11″.

Aplicação da Nova LIA

O debate é mais relevante nos casos de condenação pelo artigo 11, que na redação original se destinava à ação ou omissão que atentasse contra os princípios da administração pública, de forma genérica.

Até a Nova LIA, a jurisprudência exigia o dolo para sua configuração, mas ele poderia ser genérico: a vontade de praticar a conduta, sem necessidade de avaliar para qual finalidade. Ou seja, dispensava a configuração do ato de improbidade eivado de má-fé.

Com isso, passou a ser comum os juízes, sabendo que o dolo genérico bastaria para a condenação, não se debruçarem sobre o dolo específico em suas sentenças e seus acórdãos.

Após a Nova LIA, o STJ vem entendendo que pode se debruçar sobre o que está escrito no acórdão para decidir se o dolo, afinal, é específico, mantendo, assim, a condenação. Essa aplicação ocorreu, inclusive, em um caso com 20 anos de tramitação.

Dolo específico para tudo

Em seu voto, Teodoro Silva Santos reconhece que a Nova LIA instituiu um modelo de tipicidade fundado na exigência de dolo qualificado, que pode ser avaliado a partir das circunstâncias fáticas objetivas de cada caso.

Para ele, a exigência da finalidade ilícita do ato não implica a necessidade de provar diretamente a intenção, sendo plenamente admissível sua inferência a partir das circunstâncias de cada caso concreto.

Assim, não será possível a condenação se o julgador tiver se referido de forma genérica à existência de má-fé ou dolo, apenas se ele cumprir o ônus argumentativo de indicar os elementos probatórios que conduzem a essa constatação.

Essa posição é plenamente aplicável aos casos anteriores à vigência da Nova LIA graças ao entendimento do Tema 1.199 do Supremo Tribunal Federal, que tratou exatamente da retroatividade dessas normas.

Direito Administrativo Sancionador

Teodoro Silva Santos ainda defende a exigência de dolo específico como um filtro para impedir a responsabilização de gestores por erros administrativos, irregularidades formais ou opções que tenham sido tomadas por interesse público.

“A exigência de dolo específico não enfraquece a efetividade do sistema sancionador. Antes, opera como mecanismo de racionalização do sistema, ao restringir a incidência da norma às condutas dotadas de desvalor subjetivo relevante, consoante uma opção legislativa válida.”

O voto cita que a improbidade administrativa se situa de modo prevalente no campo do Direito Administrativo Sancionador, o que permite uma aplicação, “ainda que suavizada”, de garantias dadas aos réus no Direito Penal.

Esse entendimento vem sendo abandonado por integrantes do STJ, como mostrou a revista eletrônica Consultor Jurídico, com base no Tema 1.199 do STF, o que criou um cenário de incoerências.

Teses propostas

1) A partir da Lei de 14.230/2021, exige-se a comprovação do dolo específico para a configuração dos atos de improbidade administrativa. Por conseguinte, deve-se demonstrar a voluntariedade do ato (artigo 1º, parágrafo 2º), consciência da ilicitude (artigo 1º, parágrafo 3º) e o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa e entidade (artigo 11, parágrafos 1º e 2º), consoante as provas e circunstâncias do caso concreto;
2) Tal exigência se aplica retroativamente, desde que não tenha havido trânsito em julgado.

REsp 2.148.056
REsp 2.186.838

Fonte: Consultor Jurídico, 8 de maio de 2026